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    重庆高速公路网运行管理体制改革分析与对策.pdf

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    重庆高速公路网运行管理体制改革分析与对策.pdf

    2014年第17期 科技管理研究 Science and Technology Management Research 2014 No.17 doi10.3969/j.issn.10007695.2014.17.036 重庆高速公路网运行管理体制改革分析与对策 刘 永 ,。,林 鹰 ,蒋 山。,苏小军 1.重庆交通大学管理学院,重庆400074; 2.重庆市两化融合物联网技术应用中心,重庆400074; 3.重庆市交通行政执法总队科技信息处,重庆401147; 4.重庆市综合交通运输研究所,重庆401 121 摘要为提升高速公路网运行管理服务效率,对重庆市高速公路管理体制改革过程进行分析和归纳。针对我国 高速公路网管理体制现状,剖析其发展特点及经验,指明高速公路管理体制发展方向;重点探讨重庆市高速公 路管理体制的现状及在指挥协调、信息共享、信息沟通机制中的问题;按照高速公路管理体制的职能专业化、 业务分工协同管控的总体要求,提出重庆市高速公路管理体制改革的“三步走”策略,并应用于管理实践。 关键词综合交通运输;高速公路管理体制;协同管控;效率提升;改革与对策 中图分类号U492;F551.0 文献标志码C 文章编号10007695201417018204 Study on Innovation and Solution of Chongqing Highway Management System LIU Yong ,LIN Ying ,JIANG Shah ,SU Xiaojun’ 1.School of Management,Chongqing Jiaotong University,Chongqing 400074,China; 2.Dept.of Science and Technology Ination,Chongqing Traffic Administrative Law Enforcement Corps,Chongqing 401 147,China; 3.Chongqing Comprehensive Transport Research Institute,Chongqing 401 121,China AbstractIn order to improve the service efficiency of highway network operation management,Chongqing highway man agement system re process is analyzed and summarized.Firstly,in view of the present situation of highway network management system,this paper synthetically discusses its development characteristics and experience.Then the status of Chongqing highway management system and its mechanism problems of command and coordination,ination sharing and communication are discussed emphatically.Finally,according to the highway management system general requirements of specialization and coordinated control,combed with the actual management of Chongqing,“Threestep’’strategy on the deepening innovation of Chongqing highway network management system are proposed,which are applied to Chongqing highway management practice. Key wordsintegrated transportation;highway management system;coordinated control;efficiency improvement;innova tif1n and so】lJti0 1研究背景 高速公路承载着为社会经济发展提供交通运输 保障服务的重任,是经济运行的重要基础,其运行 的安全性、通畅性以及通行效率,依赖于交通管控 与服务水平 。道路交通管理与执法能力作为影 响交通管控与服务水平的关键因素之一,其能力水 平取决于运营管理部门和相关执法部门的管理能力 与执法力度、协调配合、工作流程、管理与执法手 段,但由于交通的动态性、广域性以及管理与执法 工作的复杂性等原因,先进管理与执法手段是保障 和提升管理与执法力度与效率的关键,科学的业务 工作流程是组织管理相关工作以及保障协调配合能 力的基础 。鉴于此,为了提升高速公路交通管 控与服务的水平,保证其经济、社会效益的最大化, 必须建立一套与之相适应的的科学管理体制。 基于对上述问题的思考,作为“十二五”国家 交通运输部重大科技专项的依托工程重庆公路运 收稿日期20131228,修回日期20140423 基金项目“十二五”国家交通运输部重大科技专项“重庆公路运行状态监测与效率提升技术研究及示范应用’’201231835040 刘永等重庆高速公路网运行管理体制改革分析与对策 l83 行状态监测与效率提升技术研究及示范应用的课 题研究,本文以重庆市高速公路网交通协同管控效 率提升为目标,在分析我国现行高速公路网管理体 制现状的基础上,结合重庆市高速公路网管理现状, 提出重庆市高速公路网管理体制改革措施和建议, 为加强高速公路网交通协同管控能力,提高高速公 路网运行管理效率提供借鉴和思考。 2我国高速公路管理体制现状及分析 目前,我国高速公路管理体制主要有公安部门 和交通部门“两家管”、“上分下合,属地管理”、 “一家管”三种管理模式 。 公安部门和交通部门“两家管”的管理模式, 沿用普通公路的管理体制,是当前国内广泛采用的 管理模式。公安部门承担交通安全管理职责,交通 部门承担路政、运政管理职责,两家各司其职,独 立执法。在交通系统内部又有高速公路管理局、高 速公路开发公司、运输管理局等部门参与管理。该 模式人为割裂了本就密不可分的交通应急业务,违 背了交通业务的客观规律,业务甄别的困难,必然 引发职责交叉、责任不清,“路内扯皮、推诿”也 就在所难免。更严重的是,两家各司其职的独立执 法方式大大增加了协同管理的难度,延长了管理链, 导致执法效率低下,难以满足应急事件及时处置要 求。“上分下合,属地管理”的管理模式,是一种 基于公安部门与交通部门“合署办公”的工作方 式。该管理模式由于有“合”的成分,因而比前一 种模式有所进步。由于“合”的只是执行层面的管 理组织形式,而“分”的却是决策层面的管理职 责,未解决权责的合理分工问题,也未真正解决主 体的“唯一性”问题,同时带来内部两支不同体制 队伍的统一管理问题,因此在实际运作过程中非常 艰难。从实践过程来看,这是一种不得已的临时措 施,不具备长期运行的体制基础。 “一家管”的管理模式,是由交通部门一家上 路,实行“统一管理、综合执法”。重庆市依据国 办发199216号文件精神,由重庆市交通委员会 统一负责高速公路路政、运政与安全管理。交通行 政执法总队与重庆高速公路集团同为重庆市交通委 员会下属单位,同一部门两家单位的业务协调比跨 部门协调难度较小,故与“上分下合”的管理模式 相比,该管理模式具有一定的管理优势,可有效解 决因多部门参与管理带来的“路内扯皮”现象和复 杂的跨部门协作过程而导致的管理效能低下的问题。 该管理模式的设计初衷应当是实行权责大集中,解 决与公安部门的跨部门权责混淆和主体多元这两大 痼疾。但在实施的过程中,由于历史的原因,未能 很好解决综合执法主体交通行政执法总队与业 务合作单位重庆高速公路集团的体制性关系。 重庆高速公路集团承担了部分路政业务以及大部分 交通信息化设施的建设与运营,且其采集的交通信 息难以达成共享,最终导致事实上的两元主体。其 管理模式未完全达成“统一管理,综合执法”,“上 路巡逻一辆车,处理问题一班人”,缩短信息传递的 距离和部门协调的时间,交通事故与路政案件同步 处理,现场勘察与排障同时进行的服务目标。因此, 应当进一步推进管理体制改革,整合重庆高速公路 集团相关业务和监管设施,形成真正的“一家管”, 将交通行政执法总队与重庆高速公路集团的业务关 系明确定义为执法者与服务提供者关系,以彻底解 决管理体制的问题。 总的来说,从高速公路运行管理实践的效果来 看,其管理体制必然会按照专业化的分工,把各种 管理职能划归不同的职能部门管理,能够在一定程 度上促进管理人员的专业化,提高机构管理水平和 社会服务质量。但是,这种专业化分工管理方式易 引起职能条块分割以及各部门的协同管控机制设置 不合理,也易造成部门利益高于全局利益、助长各 部门的官僚作风等问题,从而导致运行管理效率低 下。因此,可以做出判断,我国高速公路网运行管 理体制目前遇到的问题是如何在保持高速公路运行 管理的各个职能部门专业化的前提下,既能促使各 部门之间协同管控,又能提高整个高速公路网管理 运营系统的效率。 3 重庆高速公路管理体制现状及分析 重庆市高速公路网运行管理主要涉及道路营运 管理、交通综合执法等业务,主要由重庆高速公路 集团、重庆市交通行政执法总队负责,其业务关联 部门包括运输管理局、公安局、公路局以及气象、 医疗、消防等部门。重庆高速公路集团负责高速公 路日常营运收费、公路交通事件发现与处置、相关 的事件信息上报与发布、路网各种设施设备维护、 道路安全养护等;交通行政执法总队综合执法业务 主要涉及交通安全管理、事故处理、交通疏导、“两 客一危”、路产损坏、交通超速、超载等日常综合执 法业务和突发应急事件执法业务;交通行业系统内 的公路局、运管局以及交通行业系统外的公安、气 象、医疗等业务关联部门在高速公路日常管理及应 急管理中也承担各自的工作职能。对于交通日常事 件和应急事件的处置,按照交通执法与营运管理职 能的分工,上述各相关部门按照各自的承担的职责 协同完成各类交通事件的处置。 从管理框架结构模式上,重庆高速公路集团、 184 刘永等重庆高速公路网运行管理体制改革分析与对策 交通行政执法总队均以总中心、分中心、路队三级 管理构架,各自根据自身业务独立运行。其中,总 中心、分中心根据业务分工和事件大小完成相关工 作,并设有指挥中心,统一指挥本级和下级业务工 作;路队为执行机构,负责辖区路段巡查和执法现 场处置工作,并向上级汇报或发布见图1。 悃 悃 求配合----叫高速公路执法L始_J、 牟如门l 应请求 大队 r。 ]业 叩l 图1 交通事件管理运行模式示意图 从上述管理运行模式来看,其模式缺乏统一指 挥、协调职能,以及必要的信息沟通机制,主要存 在以下3个方面的弊端 1在管理体制上,顶层和内部相关业务指 挥、协调功能缺失,是割裂交通管理业务内在联系, 阻碍交通营运与执法联动,影响交通事件的高效协 同处置以及有效应对复杂交通突发事件,引发效率 阻塞的主要原因。同时,协同管控的动能主要来自 基层的请求和协商,这一模式必然导致协调力度不 足,远远不能达到协同管控命令的约束强度,这也 是导致效率损失的重要原因。此外,对于跨区域或 重大交通事件,顶层指挥功能的缺失极易引发双方 联动的不一致性,严重影响协同管控的执行效果。 总体来说,该模式仅可于用部门内日常业务处理, 而非有效的应急协同管控工作模式,远不能满足应 急联动的指挥统一性、任务命令性、执行高效性 要求。 2在管理体制内,跨部门之间缺乏必要的信 息共享功能。这一功能的缺乏加剧了交通实时信息 的缺失,不能及时获取完整事件信息,从而严重影 响事件处理的及时性以及对事件的预判,难以保障 高质、高效,交通服务工作。 3在信息的采集与传递方面,缺乏明确的信 息采集职责与必要的信息沟通机制。高速集团和执 法总队各自根据自身业务需要独立完成信息的采集 和逐级上报,高速集团和交通行政执法总队都具有 信息的发布职责,由于双方获取信息的来源不同, 易引起的信息偏差,引发信息可靠性问题,为交通 事件的决策、指挥、公众信息服务留下隐患。 综上所述,在管理体制层面上,相关职能管理 部门业务自成一体,缺乏必要的业务协同或一体化 业务联动机制,尤其是缺失一体化指挥功能,使得 管理体制的协调功能难以达到命令级的约束强度和 任务一致性要求。此外,必要的信息交换、沟通机 制的缺乏使得交通事件协同管控的过程冗长或非扁 平化管理,影响事件处置的反应敏捷性和一致性, 也是导致管理与服务效能不高的重要原因。 4重庆市高速公路网运行管理体制改革的建议 从理论上讲,良好的路网运行管理体制应当符 合执法的可监督性和可约束性、权责统一的整体性, 执法主体的合法性,以及运行模式高效性四方面的 要求 J。因此,对于高速公路网管理体制改革的 未来发展方向,应当有清晰的认识路网管理涉及社 会公权的行使,而公权改革的发展方向是立法权与 执法权的分离,只有这样才能解决权力可约束性的 问题,从而保障执法的公正。因此,承担道路交通 网的交通管理职能部门应该按照社会职能分工,成 立依照国家有关法律、法规、规章制度进行监管, 具有独立法人地位的法定机构。充分考虑到目前我 国的顶层法律和制度设计的制约性,鉴于管理体制 改革的复杂性、艰巨性,且体制改革是一个渐进的 过程,需要在在长期实践过程中不断摸索,结合重 庆市高速公路网管理体制实际,按照高速公路管理 体制的职能专业化、业务分工协同管控的总体要求, 建议重庆高速公路管理体制改革采取循序渐进的 “三步走”策略。 1维持重庆高速公路集团与交通行政执法总 队“合署办公”现状,探索两家管理机构联合办公 制度与协同管控工作模式,初步形成职责划分合理, 配合高效的联动工作机制,强化岗位工作职责,优 化工作流程。该方案特点是办公场所统一,方便基 层工作人员协商,各岗位人员在交通行政执法总队 和重庆高速公路集团的领导下开展业务协同和沟通 协调工作,能在一定程度上了加强信息的共享、交 换和沟通强度,但对上级主管部门重庆市交通委员 会的协调功能要求较高。从两家机构“合署办公” 一年以来的实施情况来看,应急管理所涉及的工作 冲突现象大幅减少,应急处置效率有明显提升,但 相关业务配合尚需进一步磨合,其工作流程的规范 与优化需进一步完善。 2在前期“合署办公”基础上,协同管控的 相关职能合并,成立重庆高速公路网监测与应急处 置中心,进一步提升交通行政执法总队和重庆市高 速公路集团之间的协同管控强度和力度,促进协同 管控效率提升。重庆高速公路网监测与应急处置中 下转第189页 曹细玉等双渠道供应链管理研究综述 189 [39]徐广业.电子商务环境下双渠道供应链协调机制研究[D].重 庆大学博士学位论文,201l2180 [4O]李书娟.考虑交易者行为的双渠道供应链定价策略研究[D]. 华中科技大学博士学位论文,201276122 [41]但斌,徐广业.随机需求下双渠道供应链协调的收益共享契约 [J].系统工程学报,2013,284514~521 [42]丁正平,刘业敬.存在搭便车时双渠道供应链的收益共享契约 [J].系统工程学报,2013,283370~376 [43]李莉,刘欣,颜艳.考虑渠道偏好的双渠道供应链库存策略研 究[J].工业工程,2013,1634549 作者简介曹细玉1967一,男,湖南郴州人,博士,教授、硕士 研究生导师,主要研究方向为电子商务与供应链管理;覃艳华 1972一,女,广西河池人,硕士,副教授,主要研究方向为消费 者行为、供应链管理;陈本松1980一,男,福建福州人,硕士, 讲师,主要研究方向为电子商务。 ,,,’,’l,,,,ll ,lll’,, ,l’’,l ,,,l,l,,,,’ll,, ,l’,,,, ,11,,,l’’,,ll,l ,,,ll 上接第184页 心统一负责监管路网运行状态、指挥协调路网交通 事件处置、管理外场监管设施,权责集中,强化业 务协同,变外部协调为内部管控,可提升管理工作 协同力度和效率。重庆高速公路网监测与应急处置 中心作为重庆市交通委员会下属职能部门,与普通 公路管理与应急处置中心一起共同接受重庆市交通 委员会公路网应急联动中心指挥调度。本方案所提 出的成立“重庆高速公路网监测与应急处置中心” 建议已于2013年5月正式获得重庆市交通委员会相 关处室采纳,目前正筹备机构建立事宜。 3在重庆高速公路网监测与应急处置中心基 础上,纳入高速公路网管理整体职责,成立高速公 路管理局,统一承担高速公路网规划、路政、运政、 安全管理、监管设施建设与维护以及救援资源规划、 管理职能,满足管理体制运行所要求的统一性、整 体性、综合性的要求。 5 总结 目前,我国高速公路交通已经进入到了一个高 速发展的新时期,如何提升高速路网交通运行管理 效率是一个全新的研究与发展方向。本文首先总结 和分析我国高速公路交通管理体制的发展特点和经 验,得出高速公路管理体制发展不仅需要加强各职 能部门管理人员的专业化,而且需要建立必要的协 同管控机制,促进管理运行效率提升;然后,结合 重庆市的高速公路网运行管理背景,重点探讨了其 交通管理体制的现状及运行模式存在的问题,包括 缺乏满足协同管控工作需要的统一指挥与协调职能、 缺乏必要的信息共享功能、缺乏明确的信息沟通机 制等;最后,按照高速公路管理体制的职能专业化、 业务分工协同管控的总体要求,建议重庆高速公路 管理体制改革采取循序渐进的“三步走”策略,以 期为各级政府管理决策部门制定高速公路管理政策 提供借鉴和参考。 参考文献 [1]吕政,戴东昌,徐丽,等.我国高速公路管理研究[J].经济 研究参考,2008372342 [2]杨咏中,牛惠民.国外交通运输管理体制及其对我国的启迪 [J].交通运输系统工程与信息,2009,911923 [3]吴刚.高速公路突发事件应急管理中科技支撑体系研究[J]. 中国科技论坛,201323337 [4]MARKOW M.Hjghway management systemsState of the art[J]. Journal of infrastructure systems,1995,13186191 [5]林毓铭.道路交通的应急功能分析与技术支持以高速公路 为例[J].科技管理研究,201I,3l9121125 [6]冯春.我国高速公路行政管理体制改革分析积极推进“重 庆模式”[J].理论与改革,200829092 [7]程岚.重庆市高速公路交通管理体制研究[D].西南政法大学 硕士论文,2011 [8]张国伍.智能交通物联网与综合交通信息服务“交通7l 论坛”第三十次会议纪实[J].交通运输系统工程与信息, 2013,13218 [9]汪志红,王斌会,陈思玲.国外突发事件应急管理体制的借鉴 与思考[J].科技管理研究,2012,3216209212 作者简介刘永1983一,男,湖北襄阳人,博士研究生,主要研 究方向为交通物联网技术及管理信息化;林鹰1962一,男,重庆 人,博士,教授,主要研究方向为计算机系统与智能信息工程;蒋 山1972一,重庆人,处长,主要研究方向为高速公路执法信息化 建设与管理;苏小军1976一,四川简阳人,硕士,高级工程师, 主要研究方向为综合交通运输规划与管理。

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