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    我国网络广告监管创新模式研究.pdf

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    我国网络广告监管创新模式研究.pdf

    2olo年第l6期 s i。 d T。盘 ;錾 。 。 R。 ∞h 20l0 N。.16 文章编号1000~7695201016003004 我国网络广告监管创新模式研究 刘寅斌,马贵香,李洪波 上海大学管理学院,上海200444 摘要从表现形式、发布途径方面对网络广告领域中违法行为的特征进行分类,再从国家政策以及地方实践的 层面上,剖析当前我国在网络广告监管中取得的经验以及存在的不足之处。最后从网络经济治理的视角提出了 网络广告监管的创新模式,该模式包含两个部分网络广告监测和违法网络广告治理。 关键词网络广告;监管;模式 中图分类号D63 文献标识码A Research on.the Innovative Model of Online Advertising Supervision LIU Yinbin,MA Guixiang,LI Hongbo School of Management,Shanghai University,Shanghai 200444 AbstractThis paper analyzes the features of illegal behavior existing in the online advertising from the manifestations,re- lease channels etc.Then.the experiences and weaknesses of current supervision of online advertising in China are analyzed from the national policy and local practice leve1.Finally,an innovation model on web advertising supervision is proposed from the perspective of economic governance.The model contains two partsonline advertising monitoring and illegal online advertising management,which provides suggestion and recommendation for our government supervision. Key wordsonline advertising;supervision;model 1 引言 随着互联网的迅速发展,网络已发展为继报纸、 杂志、广播、电视之后的第五大广告媒体。网络广告 是指符合广告的法定特征,符合有偿性、依附性、目的 性、商业性特点的网上信息,是电子商务的一种重要 形式I2 J。网络广告具有交互性、迅捷性、受众广泛、 针对性强、传播影响范围广、信息承载量大等特点,同 时也包含其他传统媒体所具有的基本特征 。网络 广告在迅速发展的同时,由于网络的开放性和自由 性,使得网络广告的发布渠道呈现出隐蔽化、多样化 的特点 J,加之市场准入门槛相对较低、法律法规的 制定相对滞后、政府行政监管的技术手段难以与市场 变化完全匹配,同时政府行政监管的业务模式也无法 完全适应网络广告自身不断变化和发展的要求,导致 网络广告在发展过程中出现了诸多问题,给不良广 告、违法违规广告以可乘之机,干扰了网络经济的健 康发展以及社会生活的正常运行,同时,也严重影响 了政府的威望和公信力。 2网络广告违法行为的分类 近年来随着网络技术的迅猛发展,利用网络进 行不正当竞争的行为13益突出,各种网络犯罪行为 也随之增多。根据网络经济中出现违法行为的表现 形式、发布途径对网络主体的行为进行分类,从总 体上可以分为两大类不正当竞争行为以及其他违 法行为。下面主要从这两个方面对我国网络环境下 出现的违法网络广告的特点进行分类及分析。 2.1 不正当竞争行为 网络广告的不正当竞争行为从总体上可以分为 传统不正当竞争的异化行为和网络经济下产生的新 型的不正当竞争行为 。传统不正当行为主要有 1仿冒行为,主要表现为企业或个人在自己的网 页上将知名商品特有的名称、商标、包装等用作链 接标志或网站图标,仿冒他人的品牌误导消费者, 如2006年的美国“花花公子”商标侵权案 J。 2通过网络广告诋毁他人的商品、服务或商誉的 网上商业诽谤行为。3侵犯商业秘密行为,如利 用计算机技术入侵竞争对手的非开放性网站,进行 拦截、偷窥其网上交易,或者破解其他经营者的密 码查询其所关注的信息等行为。 4网络传销行 为,现在越来越多的犯罪分子开始把非法传销的据 点转向网络。网络经济下新生的不正当竞争行为主 要包括 1域名的不正当竞争行为,即恶意抢 注、盗用、模仿、篡改商业标识为域名的行为, 2网络链接的不正当竞争行为,不正当的网络链 收稿日期2010一O126。修回日期201004一l0 基金项目上海大学研究生创新基金“基于政务信息资源共享的网络广告监管运行机制研究”SHUCX 102097 刘寅斌等我国网络广告监管创新模式研究 31 接可能导致浏览者对主网页的误解,从而损害网络 广告被链接一方的利益。3搜索引擎的不正当竞 争行为,如利用埋设字串、关键词 等方式侵占他 人正常的商业机会,进行不正当的竞争。 2.2其他违法行为 网络广告的违法、违规行为体现在违反网络交 易行为的合法性、公平性及公正性方面,如无照经 营、网上经营霸王条款以及虚假宣传等行为。如 1无照经营行为2网上经营霸王条款行为 3虚假宣传行为等。 3我国网络广告监管实践分析 目前,在网络广告监管领域,从国家到地方政 府都在进行着一系列积极的尝试,制定了一些相关 的规章制度,建设了一批网络广告监管平台和系统, 在理论和实践方面探索出适合本地的网络广告监管 模式和思路,从而为保证网络经济的健康发展作出 了一定的贡献。 3.1 国家层面的政策 2008年7月,国务院颁布的国家工商行政管 理总局主要职责内设机构和人员编制规定中规定 工商部门“依法承担规范和维护各类市场经营秩序 的责任,负责监督管理市场交易行为和网络商品交 易及有关服务的行为”。同时,在广告相关法律法规 中规定了对医疗器械、保健品、食品、药品等行业 发布广告的限制。 2009年召开的整治虚假违法广告专项行动部际 联席会议中指出,要严厉打击虚假违法广告,加快 广告监管法律制度建设。该会议由工商部门领头、 联合中央宣传部、国务院新闻办公室、公安部等11 个部门共同组成。它从国家层面上明确了各相关职 能部门在广告联合监管中所扮演的角色和应发挥的 作用,在打击违法广告中形成了协作配合、齐抓共 管的整体合力,体现了国家对违法广告的整治力度 和决心。但同时也存在不足之处,主要表现为 法律法规体系不健全,导致监管空白。我国当 前实行的法律法规中,只有药品、医疗服务、农药、 兽药及保健品实行发布前审查制度,其余商品或服 务发布广告均由广告主、广告经营者和发布者依法 自行审查后发布,广告监管机关进行事后监管 J。 这种机制将会导致网络经济管理的无序性。国家对 部分行业广告保持高压态势,这体现了对网络广告 专项治理的政策和手段,但没有反映出对网络广告 的日常管理特征 J。由于缺乏常设机构对各部门的 监管行为进行有效协调,使得对广告的监管,面临 着整合各部门资源以及协调行动的困难,尤其是面 对瞬息万变、无所不在的网络广告领域,体现得尤 为具体。 3.2地方监管实践 地方政府在应对网络广告监管上主要从技术创 新方面采取了一系列措施,如浙江、深圳、重庆等 地工商部门从自身实际出发,对监测违法网络广告 做出了积极的探索。 网络经济主体身份不明、信用缺失是阻碍网络 经济进一步发展的瓶颈。针对这种情况,浙江省工 商局立足自身职能,推出“工商营业执照网上标 识”,作为解决网络经营主体身份不明、加强网络信 用体系建设的重要手段。浙江嘉兴市工商局利用网 络监管软件,把涉性、涉药、涉医等企业重新编定 企业组,调整规则库,设定新的敏感词汇进行搜索 违法网络广告。2009年深圳市工商局针对违法网络 广告监管中的“四大难题”,即发现难、取证难、 查处难及网站关闭难 J。重庆工商局广告监测中心 等机构建立了“网络广告监测系统”,主要对重庆 市注册的华龙网等12家门户网站以及专业性网站发 布的所有形式的网络广告数据的自动采集、分析、 汇总,通过对采集数据的分析、整理,形成对网络 广告的自动监测平台。。。由以上地方监管实践可以 看出,地方政府在网络广告监管中做出了努力尝试 并在一定的程度上提高了对违法网络广告的监管效 率。但仍存在着以下问题 1缺乏长效监管机制。工商营业执照网上标 识解决了网络经营主体身份的问题,但从长远考虑, 如何保证企业或个人未来在网络经营活动中的合法 性,或者一旦出现违法、违规现象,如何进行有效、 及时地控制,这也是各国在探索网络经济监管中所 面临的一个共同的难题。 2跨区域监管难度大。与传统广告不同,网 络广告的跨行政区域性特征和传播即时性特征使各 地方政府行政管辖权不能得到有效地实施。此外, 地方政府在各自探索网络广告监管模式的同时,构 建了一些孤立的监管系统和平台,这些平台之间由 于缺乏统一的建设标准,因而难以实现监管数据信 息的共享,从而加剧了跨区域网络广告监管的难度。 在深圳网络广告监管实践中,对违法网站采取删、 关、停处置时对于异地网络广告主发布在本地网站 的违法广告,则需要协调异地相关机构采取联合惩 治措施。然而,在其他地区是否采取了类似的处理 措施,或者相关机构能够有效地配合协查监管工作 仍是个问题,因此实施难度较大。 3缺乏全面监管措施。深圳网络广告监管实 践中采取的对违法网站的监测、取证、处理以及关 停措施,对网络广告发布者起到了很好的规范和监 管作用,但很少涉及针对广告主和广告经营者的监 管措施。重庆实践中仅对该市的12家门户网站进行 监测,而网络广告的表现形式还包括搜索引擎、电 子邮件广告、bbs广告等,因此监测对象范围较窄, 不能实现对网络广告的全面监测。 4网络广告监管创新模式分析 网络作为一种特定介质的广告发布平台,网络 结构的复杂性以及海量的网络信息加大了网络广告 32 刘寅斌等我国网络广告监管创新模式研究 监管工作的难度。地方工商部门作为网络经济监管 的主要部门,在对网络广告进行监测和管理过程中, 依照本辖区法人库中企业的基本信息,搜索其注册 网址信息,从而形成企业网站信息库。针对企业网 站信息库中的网络页面,借助网络广告搜索平台, 将广告信息以一定的分类方式存储至网络广告数据 库,网络广告数据库的建立能够为事后违法广告行 为提供确凿的电子证据。通过设定敏感关键词数据 库,由各行业抽调人员组成专门的广告监测机构, 对网络广告数据库中的信息进行对比,从而实施有 效的网络广告监管。该模式分为两部分网络广告 监测和违法网络广告治理如图1。 图1 网络广告监管创新模式 4.1 网络广告监测 1企业网站信息库。针对网络广告的监测, 首先需要锁定网络广告发布的源头企业网站, 即需要构建企业网站信息库。根据政府工商部门提 供的企业名录,建立起用于搜索的企业网站信息库, 包括企业主、网址、域名等数据项,将企业网站 目录与工商部门登记的信息保持联动的更新,从而 保证对互联网网站全面的、日常的监测需求。 此外,对经常危害到消费者权益的领域采取重 点监测措施,如网络交易频率较高的电子商务网站 如淘宝、慧聪、阿里巴巴等。针对某一特定区 域,将该区域在国内大型电子商务网站上从事网络 交易行为的网上商店进行汇总,建立起区域网上商 店目录,并在此基础上,将网上商店信息与与法人 库中的企业登记信息进行核对,从而可以将汇总的 网上商店划分为工商注册企业网店,个人网店,无 法确定的网店三种类型,然后根据需求采取有针对 性的监测手段,从而实现对网络广告的全面监测与 重点监测的有效结合。 2网络广告搜索平台及网络广告数据库。通 过建立网络广告搜索平台,实现特定企业网站的网 页内容的智能搜索,依据网页自动分析技术,分 析并提取网页中的广告信息部分,包括以文档、图 片、视频、多媒体等各种表现形式的网络广告,如 传统形式的网络广告、电子邮件网络广告、富媒体 广告、社会性媒体网络广告。对提取出的网络广告 按某种方式进行分类,然后以其当前存在的状态存 储至网络广告数据库中,从而能够应对日后各部门 核查、取证的需求。针对互联网内容的不断更新, 定期对网络广告进行搜索以更新数据库内容,从而 形成对网络广告的日常监测和动态监测的有效结合。 针对网络广告数据库中收集到的众多广告数据, 检索关键词是非常重要的。因此首先需要构建一个 网络广告敏感关键词数据库,敏感关键词内容一方 面来源于像医疗部门、食药监部门等监管部门在日 常管理过程中所搜集的违法违规广告中常用的关键 词信息,如药品、器械、化妆品等行业内出现违 法网络广告较频繁的文字内容;另一方面来源于消 费者申投诉信息,如12315汇总统计分析数 据库中的数据内容。利用计算机技术进行整合、筛 选、提取出关键内容,按一定的方式进行分类并存 储至敏感关键词数据库中,作为对网络广告数据库 中广告信息检索的关键词。敏感关键词库随着网络 经济的变化进行不断更新,以响应动态监测的要求。 3设立违法网络广告监测机构。加强对违法 网络广告监管的力度,把对网络经济的监管当成一 项常态工作,需要设立一个专门的广告监测机构。 目前,我国网络广告的监管涉及多个部门和机构, 采取的是以工商部门为主要监管机构,其他部门接 力监管和多头监管的模式,因此需要有序地协调多 个部门之间的工作才能从根本上解决问题。成立一 个由多部门抽调成员组成的常设广告监测机构,主 要负责网络广告的搜索、分类、存储,敏感关键词 库的构建,违法网络广告的鉴别、取证等工作。针 对采集到的网络广告内容,广告监测机构依据敏感 关键词进行查找,并将涉嫌违法的网络广告进行核 查,对于确凿违法的网络广告,标记并纳入网络广 告黑名单,为下一步处理提供电子证据。网络广告 黑名单主要包括违法网络广告所依附的网站、广 告内容、服务器地址、广告主体自身相关信息等。 4.2违法网络广告治理 对于确定的违法网络广告治理主要包括证据的 获取,广告主体的责任追究,关、停和删除网站 广告三个方面。 1证据的获取。可以参考深圳实践的经验 J, 利用主页屏拷、属性框屏拷、二级页面屏拷进行录 制取证。同时还须考虑到在对网络广告监管模式和 技术方法的探索阶段,采取这种取证方式在网络经 营者中还没有形成公信力,可能存在着当事人不予 认可的情况,针对这种状况,可以通过将网络广告 数据库中保存的广告信息调出作为证据,然后引入 第三方认证机制,由法定公证部门、电子证据司法 鉴定部门予以确认后,由广告监管部门做出行政 处罚。 2广告主体的责任追究。追究违法主体的责 任,网络广告主体包括广告主、广告经营者及发布 者三个部分,对于违法网络广告主体责任的追究, 需要工商、公安、监察等部门的分工协作,分清并 落实违法网络广告主管领导和有关负责人的相应责 任,并在现行法律范围内给予相应的处罚。 3关、停和删除网站广告。对于属于本辖 区范围内违法网站,要求相关部门依法关、停及删 刘寅斌等我国网络广告监管创新模式研究 33 除网站广告;对于不属于本辖区管辖范围内的 网站,将网络广告黑名单移交至上级部门,由上级 部门统一协调其所管辖范围内的异地相关部门进行 违法网站广告关、停及删除工作。采取这种模 式,能够在一定程度上降低同级部门之间协调的难 度,从而提高办事效率。 为,通过新闻媒体的曝光进一步加强监督网络广告 违法行为,压缩虚假广告的生存空间,最大限度地 限制虚假、违法网络广告的生存市场。此外,还要 加强广告法律法规的宣传力度,使广大消费者进一 步确立法制观念,强化对虚假、违法广告的防护 意识。 5 加强网络广告监管的对策与建议. 6结语 1完善广告法律体系。纵观世界上发达国家 的网络经济监管经验,完善的法律在指导和约束网 络经济行为中起到了非常重要的作用,因此在这方 面我们应当学习和借鉴发达国家的经验。目前,我 国仍没有一部专门针对网络广告的法律,国家立法 部门应尽快制定出关于网络广告管理相关的法律法 规,规范网络广告经营行为。另外,对现行的广 告法、反不正当竞争法、消费者权益保护法 等大部分法律对网络广告仍适用,但需要对其进行 必要的修改和补充,将对网络广告的监管纳入到现 行的法律体系中,从而在法律层面上加强对网络广 告的约束。 2提高技术监测,健全监管体系。一方面, 通过购置先进的管理设备,同时利用先进的计算机 技术开发网络广告监管系统,提升网络广告监管部 门硬件和软件实力。另一方面,建立专门的网络广 告监测部门或由涉及网络经济监管的各个监管部门、 行业协会等进行抽选人员组成临时的网络广告监测 小组,负责网络广告的监测和查处工作,各地监管 部门应紧密分工、团结协作,有效地实现对网络经 济中所有的经营主体及其行为的管理,从而在一定 的程度上减少监管部门之间接力监管、多头管理的 混乱局面,形成网络经济监管的合力。同时,应明 确监管部门的职能分工,赋予监管机构强有力的执 法措施,加大对虚假、违法网络广告的查处力度。 此外,还要提高监管人员自身技术能力和管理方面 的素质 ]。 3加强行业自律。发挥行业的自律作用。工 商行政管理部门应从自身职能出发,加强与各类行 业协会的协作、沟通,通过行业组织来制定行业规 范、守则等,积极发挥行业协会的桥梁沟通作用, 形成行业内共同遵守行业规范的氛围,保证网络经 济有一个健康的成长环境。作为政府管理广告的必 要补充,广告行业自律在广告监管体制中占重要的 地位,对治理虚假广告应发挥其应有的作用,政府 部门应逐步引导网络经济监管向着“弱政府行政管 理,强司法管理和行业自律”的趋势发展 。 4构建和谐的网络经济环境。通过全国联网 建设的12315消费者维权平台,消费者能够对危害 其权益的违法广告进行投诉和申诉。政府部门应及 时有效调解各类消费纠纷并查处群众举报的违法行 由于技术手段、管理模式、行政职能等多方面 的限制,传统的广告监管方式已经不能有效地解决 网络广告领域不断涌现的新问题。因此,本文基于 网络经济治理的视角,提出了网络广告监管创新模 式,其目标在于实现政府部门对网络广告的日常全 面监管以及对关键领域的重点监管,从而对现有的 政府监管模式做出补充。 参考文献 [1]陈培爱.2O世纪中国广告学理论的发展[J].厦门大学学报 哲学社会科学版,19994814. 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