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    软法与高校人力资源管理.pdf

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    软法与高校人力资源管理.pdf

    20 2年第6期 s。i。 。。 d T。 麓 鍪毒 。 R。 。 mh doi10.3969/j.issn.10007695.2012.06.033 软法与高校人力资源管理 宋凡金,何伦坤 重庆文理学院人事处,重庆永川402160 摘要软法是伴随着公域治理模式的转型而出现的一种思潮和规范现象。在事业单位改革和高校去行政化的背 景下,运用软法的精神和机制能够消解高校人力资源管理的行政化倾向,塑造其民主自治品格。在制度建设方 面,软法应该协调国家法,成为高校人力资源制度制定和实施过程中的导控性装置。 关键词软法;高校人力资源;大学自治;制度建设 中图分类号G649.22;G642.471;c644 文献标识码A 文章编号10007695 f201206013904 Soft Law and University Human Resources Management SONG Fanjin,HE Lunkun Personnel Department,Chongqing University of Arts and Sciences,Yongchuan 402160,China AbstractAs one kind of ideological trend and the rule phenomenon,soft law appears the following public domain govern ment pattern reing.In institution re and elimination university administrationg characteristic background,the char acter and the mechanism of soft law can be utilized to dispel the administration tendency of university human resources man agement to mold its democracy autonomous character.In system development.soft 1aw should coordinate with the state law and become the leading and controlling device in the university human resources system ulation and implementation process Key wordssoft law;university human resources management;university autonomy;system building 在事业单位改革的背景下,高校将逐步回归民 主、自由、自治的本位。这种本位的坚守,当然离 不开高校人力资源工作的理性发展。一般来讲,这 种理性应该包括以下几个维度一是高校人力资源 管理工作的品性取向,其是否回应高校的自治、民 主品格,还是维持传统的行政化定位;一是高校人 力资源管理权在多大程度上受到约束,在国家法对 高校内部的人力资源管理权保持克制的态度情势下, 高校人力资源管理权自我规制的工具理论的、操 作的是什么如果没有正确的工具,很难保证这 种行政性权力基于其扩张特征不蜕变为专制权力, 危害大学自治。笔者以为,大学人力资源管理问题 作为公域治理问题,正确的规制工具是软法。作为 伴随公域治理理论兴起的新理论,软法的品性能够 促进高校人力资源管理事务的理性化、民主化和法 治化。 1 公域治理软法的兴起及其精神品格 软法是相对于传统的国家法硬法而言的一 种理论概括,是指那些效力结构未必完整、无需依 靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律 规范。实际的软法现象广泛分布在公域治理领域, 主要有政法惯例、公共政策、自律规范、合作规范、 专业标准、弹性法条等等。在人们的传统认识中, 法是指国家法,由国家立法机关制定或认可,体现 国家意志,并依赖国家强制力保障实施。而软法恰 恰以其制定主体的非国家性、约束力的非国家强制 性、纠纷解决的民间性等特点,I2 打破了人们对法的 国家主义情结,将人们的视野引入到公域治理领域 中产生规范实效的规范现象上。需要申明的是,虽 然软法具有非国家主义的特征,但是作为法,它仍 然要具备法的基本特征其一,由一定的共同体制 定,要体现公共意志,确认、维护公意;其二,具 有约束效力,这种约束力并不来源于国家强制力, 而是依靠共同体成员的同意、认可,敢者是基于社 会舆论压力、共同体的纪律制裁等。l3 软法是在公共 管理模式向治理模式的背景下,应民主思潮、权力 多元化、社会化的推动出现的。公共治理强调社会 权力的多元主义,关注多元利益诉求,推崇在协商、 对话、合意的基础上解决公共问题,实现公共民主 决策。国家法因其制定修改的限制性、间接民主性、 实施的强制性等特征在解决公共问题、维护公共秩 收稿日期20110725,修回日期20111011 基金项目重庆市教委人文社科项目“事业单位改革语境下高校人力资源管理的法律应对策略研究”10SkMI 1 140 宋凡金等软法与高校人力资源管理 序方面越来越力不从心。而软法的多元性、平等性、 开放性、参与性、协商性和合意性,能够更好有效 规制社会权力,实现民问秩序的法治化,促进公域 治理的民主化、合法化。从软法产生的社会文化根 源及其特征来看,软法具有如下精神品质 1软法的制定与实施要求有更高的民主协商 精神。较之硬法,软法更关注共同体成员的普遍利 益诉求。因此,其制定与实施的过程中,要求成员 的广泛、直接的参与,在协商一致的基础上达成合 意,形成共识,从而凝固整体意志和利益。这样能 够防止公共主体的代表机关利用规范的起草权来谋 取小团体利益,甚至侵害规制对象的利益。 2软法能够规范社会权力,促进社会自治。 社会自治形成的民间秩序是国家法秩序的基础。社 会虽有整合的功能,也有分裂的倾向,不是完全自 洽的。这就需要软法来协调共同体内各方利益,实 现秩序整合,防止冲突和分化。尤其在我国,由于 长期的封建专制,导致国家权力过于强大,主宰社 会生活的各个领域,缺乏社会自治的传统。随着市 场经济的发展和民主宪政的推进,国家权力逐渐退 出,还权于社会,这就要求发展民间自治规则软 法,来维护国家退出后的秩序真空,防止社会权力 专横,实现社会自主有序发展。 3软法在实施中的柔性、灵活有利于培养诚 信、包容、妥协等公民美德。社会自主自治的实现, 需要有参与精神、诚信、包容、妥协等美德的公民。 国家法的命令、惩罚等强制模式不利于培养公民的 包容、理解、尊重等品格。而软法运行机制的劝说、 对话、互动,注重在形成共识、合意的基础上达成 公共决策等特征,必然要求共同体成员以坦诚互信 的心态面对,在关注自身利益的前提下包容对方诉 求、考量整体利益,否则无法达成共识。在此过程 中公民的包容、妥协、诚信等品格得到了锻炼。在 利益复杂化、多元化的社会背景下,这些品格对于 共同体的利益协调、矛盾的化解、促进和谐有着十 分重要的作用 第四,软法必须遵循法治精神和原 则,不得与硬 冲突。作为软法,当然要信守法治 原则、实践法治精神,否则,会影响软法的正当性、 有效性。原因 在于,国家法所确立的法治精神和原 则是一国范匪j内的共同体在长期的社会政治经济文 化生活中,经过集体选择的基本信念、规范原则和 文化认同,’因此,它适用于全社会全体公民,具有 普遍的约束力。软法代表的是局部社会的公意,它 必须在国家法的原则和精神之下来施展武功,以自 己独特的方式来实践法治精神,弥补法治空白,发 展法治原则。 2软法对高校人力资源管理的基本价值 高校人力资源管理在本质上是一个公共决策的 过程,其理性化必须遵从公域治理的民主协商精神。 而软法也是伴随着解决公共决策、公共治理问题而 出现的一种思潮和工具,因此,软法的理念、机制 能够对我国高校人力资源管理的一些落后的观念、 非理性的现状起到克服和纠偏的作用。 1有利于消解高校人力资源管理工作的行政 化倾向。受我国高校行政化特征的影响,高校人力 资源管理工作的行政化倾向和特征是十分明显的。 比如在管理过程中,突出权力本位,注重单向的命 令、惩戒等强制实施机制,缺乏基本的对话、参与、 协商品质。由此造成了高校人力资源的核心主体~ 教师与管理者之间的矛盾、对立、怀疑、不信任等 不良局面。大学人力资源一大特点是自我意识很强, 自我期望值、自我精神的需要很高,如果决策排斥 其主体地位,不倾听他们的意见,而决策又要靠他 们去执行,必定会产生冲突。_4 这不利于激发教师的 职业伦理和学术创造精神,稀释了大学功能的释放。 而软法的平等精神、全员参与、民主协商品格在精 神层面能够激励高校的管理者秉持以人文本和大学 自治理念,善待教师,以平等的视觉认真倾听教师 意见,关注教师的成长、维护实现好教师权益,从 而营造合作、亲密的氛围。 2有助于塑造高校人力资源管理事务的民主 自治品格。大学自治是指大学作为学术共同体有权 自主安排、决定内部事务,包括内部行政事务的管 理、事业发展规划等等。自治是大学的基本品性, 是大学制度建设的灵魂。体现在人力资源管理上, 就是要求包括教师在内的大学成员的共同参与、平 等协商、达成合意的条件下,来制定规范、实现人 力资源事务的民主决策,而不是将教师排斥在外, 纯粹由行政来主导和安排。这就需要软法来固化和 刚化人力资源管理决策的民主体制和机制,从而为 实现人力资源管理事务的自治,提供制度平台和规 范管道。 3有利于控制、规范高校人力资源管理权。 教育系统本身的“解科层化”决定了教育中领导权 力和管理权力在属性上属于一种社会权力 。高校 人力资源管理权亦不例外。社会权力的定位有利于 消解我国高校人力资源管理权一贯的强制性、支配 性、命令性色彩,使之在观念上、运行机制上向契 约性、商谈性、对话性、互动性转变。但是,作为 公共权力所具有的代理人成本缺陷以及权力本身固 有的支配性,使得高校人力资源管理权仍然具有侵 犯性和扩张性。因此,也面临控权的永恒课题。控 权是法的基本任务。国家法只能对高校人力资源管 理权进行宏观的控制,为其设定基本原则和框架; 在高校内部就要依靠软法进行更精细、更贴近的控 制。软法制度安排的全员参与、实施机制的公开透 明能够更有效地对高校人力资源管理权进行监督、 宋凡金等软法与高校人力资源管理 141 制约。实践中,高校人力资源管理权缺乏控制的现 象已经严重侵害了教师的合法权益,比如有的学校 在职称评审过程中,长期不给某些教师评定职称而 不说明任何理由,对教师精神和经济权益构成了极 大伤害。阳此可见这种权力的专横和控制的必要性、 紧迫性。 3 软法对高校人力资源管理制度建设的导控 在事业单位分类改革的过程中,必须要靠法治 的保障,将改革的基本成就、共识通过法律固定下 来,防止人为的干扰。由此,高校人力资源管理也 将遵循法制化的路径,实现依法管理。国家目前正 在起草事业单位人事管理条例,将规定事业单 位人力资源管理的基本原则、制度框架、基本程序、 基本救济手段等制度,从而为高校人力资源管理制 度建设确立硬法架构、法治原则和精神。而在高校 内部,软法的精神和机制必须成为高校人力资源管 理制度建设的导控性装置,以提升制度的正当性和 执行的实效性。 3.1 在制度生成环节,强化民主协商机制建设 民主协商是保障软法在生成过程聚拢民意、整 合民意,从而保障软法最大公意的机制。目前,在 公共治理领域最受推崇的民主协商机制是公众参与。 根据目前的实际,高校人力资源制度生成过程的合 意、共识也必须依靠公众参与来保障。具体来说 3.1.1搭建信息交互平台。从流程上来看,公众参 与必须满足信息公开一参与一反馈三个基本环节, 才能保障参与的有效性。因此,要实现人力资源管 理制度的生成的民主化,变行政主导为公共主导, 首先搭建信息展示平台,让高校所有成员,尤其是 利益相关者了解制度草案等信息。从高校现有资源 来看,校园网、有线电视网络、宣传橱窗、公告栏 以及新闻发言人制度等都可开辟为规章制度草案公 示的平台;其次,构建信息输送平台,要设计足够 的时长、多元化的输送方式,保障高校成员充分有 效将自己的意见、建议输送到信息整理者;其三, 建设反馈平台,要成立专门的组织对参与者的意见 进行考量,明确采纳的情况及其理由,并以最广泛 的形式公布,接受监督、质询。有效的公众参与并 不意味着公众的意见必须被采纳,但是他们应该知 道意见不被采纳时的公开、合理的解释 』。 3.1.2对重大的或争议较大的人力资源管理制度, 要构建听证会、论证会、咨询会等参与平台,进行 辩论和质疑,进行充分的博弈,形成合意。 3.1.3强化公众参与的硬法固化机制建设。要在推 进教育法制建设的背景下,通过制定专门硬法,比 如高校规章制度制定程序规范 ,将高校规章 制度生成的平等协商、民主参与的开放协调机制固 化下来,使之变硬,在效力上将绕开、简化公众参 与程序的行为,设为高校规章制度无效的必要条件, 从而消除实践中的“表面协商”现象,保障高校人 力资源管理制度建设的民主詹 。 3.2在制度实施环节,强化救济机制建设 由于目前我国在教育法制建设方面的滞后,导 致我国高校人力资源管理一直处于任意性运转的状 态。这一度成为我国高校教师权益受损的重要原因。 比如,由于缺乏统一的高校薪酬分配的立法,导致 一些高校收入分配不公、分配秩序混乱,青年教师 权益受到严重侵害,在某种程度上损害了高校的发 展。从运行机制上看,其根源在于缺乏必要的救济 机制,导致高校成员在权利受到侵害时,缺乏必要 的救济渠道。因此,应尽快完善人力资源管理制度 实施过程中的权利救济机制。 从实践来看,当前最紧要的是加强教师校内申 诉制度,拓宽高校教师的权利救济渠道。在所有限 制、剥夺教师权益和对教师实施惩戒的过程中,均 要赋予教师申诉权,改变那种一处终局的做法。特 别是在教师工作权、职务评聘权等方面,一定要完 善相关的救济程序。 在教师申诉制度方面,教师法第39条以硬 法形式做了明确规定。但从内容上看,相当粗疏, 申诉的受理机构、事项、程序、责任保障机制、与 仲裁和诉讼的衔接等都无详细规定,导致其在实践 中无法起到有效的救济作用。也正是由于硬法的宣 示性,导致教育部要求各高校建立校内申诉制度的 精神得不到落实。因此,应尽快修改教师法, 完善教师申诉的硬法规范,推动高校建立操作性强 的校内规章,实现对高校人资源主体教师权益 的保护。 3.3 以促进与硬法兼容为目标,强化合法性审查 法治精神要求软法也不得游离于法制统一原则 之外,不得与硬法冲突。这要求高校、相关国家机 构加强对高校人力资源管理制度的合法性审查。首 先,高校内部要建立专门的规章制度合法性审查机 制,加强对人力资源管理制度的合法性审查。一般 来讲,在人力资源管理规章起草阶段,要充分发挥 学校法规室、法律顾问的作用,加强审查,防止草 案带病对外展示。在运行阶段,要通过建立内部常 规检测维护机制,组织力量对人力资源管理制度进 行自查,及时清理、修改违法硬法的规范,还可以 根据高校组织目标、任务和环境的变迁,通过调研, 为制度完善、补白提供实证资料,促进制度绩效水 平提高;其次,相关行政主管部门,如教育行政主 管部门、人力资源主管部门,要 过备案审查、行 政检查等方式,防止违反国家硬法的高校人力资源 管理规范产生,及时纠正违法性趔l定,减少侵权现 象发生。再次,充分发挥司法审查作用,清除违反 硬法的人力资源管理规章。作为软法,高校人力资 142 宋凡金等软法与高校人力资源管理 源管理规章具有的自治性是排斥司法介入的。但是。 法制统一原则又要求司法权对自治权进行有限干预, 防止社会权的专制。一直以来,关于司法审查有限 介入软法规范合法性都是难点。笔者以为,在高校 人力资源管理规范方面,应该以自治精神的维护为 指导,从权益的属性和内容上来划分司法审查的限 度。 权益性质来看,凡是涉及到限制、剥夺人力 资源基本法定权益硬法明定的高校人力资源规 章,应该接受司法审查,如涉及教师工作权、继续 教育权、职务评聘权等基本财产权益和人身权益的 规定;从程序和内容上来看,凡是涉及学术性、专 业性内容的制度,只能进行程序性审查,而不宜进 行实质性审查,以维护高校的学术自治地位。比如 说,职称评定中学术成果的鉴定就属于学术问题, 不宜进行司法审查,宜由相应的学术组织或共同体 审查。当然,这也呼唤国家尽快加强职称评定立法 等,从而为大学人力资源管理的软法治理提供硬法 保障。 参考文献 [1]罗豪才,宋功德.认真对待软法公域软法的一般理沦及其 中国实践[J].中国法学,20062324 [2][3]姜明安.软法的兴起与软法之治f J].中国法学,2006 22536 [4]周作宇.高校人力资源管理的几个理论问题[J].中国高等教 育,2000】22022 [5]张天雪.社会权力的来源及对教育管理的启示[J].浙江社会 科学,20053l16120 [6]蔡定剑.民主是一种现代生活[M].北京社会科学文献出版 社.2010 [7]何伦坤.软法与高校规章制度合法性构建[J].重庆文理学院 学报社科版,20105l10113 作者简介宋凡金1958一,男,山东邹城人,教授,处长,主要 研究方向为教育管理等;何伦坤1972一,男,湖北十堰人,硕 士,副教授,主要研究方向为劳动法和教育法制。 lIl,,,’’,,,l’’,,l’,’,l’l’,’ ,,’l’,,l,ll,,,,’ ’, llll,’l,’,,,’l’l,●’’, 上接第138页 绩效评估公平感 分配公平 程序公平 互动公平 组织支持感 工作支持 员工价值认同 关心利益 敬业度 活力 奉献 专注 图1绩效评估公平感,组织支持感, 员工敬业度之间关系的理论框架 5进一步研究方向 本文在理论上回顾了绩效评估公平感、组织支 持感、员工敬业度的相关研究成果,分析了三个变 量之间的关系。而目前我国对绩效评估公平感和员 工敬业度的相关研究刚刚起步,对二者之间关系的 研究不多,且往往都是基于西方背景之下,因此, 在中国背景下,研究两者之间的关系对我们进一步 丰富员工与组织关系的理论有重要的影响。 本文以组织支持感为切入点,分析了组织支持 感在绩效评估公平感、员工敬业度关系间的作用。 在中国情境下,通过大样本调查,从实证研究角度 探索三者之间的深层次关系是下一步的研究方向。 参考文献 [1]RHOADES L,EISENBERGER R.Perceived Organizational Suppo A Review of the Literature[J].Journal of Applied Psychology, 2002,874698714 [2]方来坛,时勘,张风华.员工敬业度的研究述评[J].管理评 论,2010,2254755 [3]韬睿咨询有限公司.韬睿咨询全球人力资源管理调研结果 [EB/OL].http//ibdaily.mofcom.gov.en/sho w.aspid 127034,20065 [4]冷媚.企业员工敬业度影响因素研究[D].吉林吉林大 学,2007 [5]骆静.知识员工绩效评估公平感及其对工作态度的影响研究 [D].华中科技大学,2007 [6]姜秀梅.企业员工敬业度的组织影响因素研究[D].曲阜曲 阜师范大学,2008 [7]孙利平,凌文辁,方俐洛.公平感在德行领导与员工敬业度之 间的中介作用[J].科技管理研究,20106167169 [8]杨海军.企业员工组织支持感探讨[D].暨南大学,2003 作者简介刘金波1986一,女,河北廊坊人,商学院硕士研究 生,研究方向为人力资源管理;王兰云1962一,女,河北人,商 学院企管系教授,研究方向为人力资源管理。

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