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    美国大气污染管制手段发展及对我国启示.pdf

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    美国大气污染管制手段发展及对我国启示.pdf

    20141 1期 scie dTe 麓 。m R恍arch doi10.3969/j.issn.10007695.2014.1 1.041 美国大气污染管制手段发展及对我国启示 谢 伟 广东财经大学法学院//法治与经济发展研究所,广东广t,11 510320 摘要考量美国在大气污染管制手段上的新发展,结合我国国情,应统筹协调发展页岩气等非常规天然气技术、 清洁能源技术、清洁生产技术,降低大气污染物排放;完善相应的清洁能源法、清洁生产法和清洁空气法,修 订危险空气污染物排放标准等。 关键词大气污染;管制;清洁能源;清洁生产;清洁空气法 中图分类号G642 文献标志码A 文章编号10007695201411020104 New Development of U.S.Air Pollution Regulatory Instruments and Implications for China XIE Wei Institute of Law and Economic Development;Law School,Guangdong Business University,Guangzhou 510320,China AbstractThe paper studies the recent new development of air pollution control in the United States based on Chinag na tional conditions,and coordinates the development of shale gasbased unconventional gas technology,clean energy tech nologies,clean production technologies in order to reduce air pollution emission.The paper also improves relevant laws of clean energy,clean production and the Clean Air Act,and revises hazardous air pollutant emissions standards and other re lated regulations. Key wordsair pollution;control;clean energy;clean production;clean air act 近年来,我国在经济高速发展的同时伴生了严 重的大气污染,已经由点源扩展到面源、由单一污 染发展为复合型污染、由断片分散型污染发展为区 域连续性污染,形成以严重雾霾为代表的区域性大 气污染,对我国提出了前所未有的挑战。美国也曾 经历了类似的大气污染,而其以清洁空气法为代表 的管制手段在应对这种大气污染有比较显著的治理 效果。 1 美国大气污染管制手段理论综述 美国大气污染管制手段,主要是指为实现美国 国家环境空气质量标准,对大气污染实施管制的方 式方法的统称。从多诺拉烟雾事件和洛杉矶光化学 烟雾事件开始,美国高度重视大气污染管制,主要 采取以法制手段控制大气污染源的方式。从1955开 始,美国先后制定了空气污染控制法 1955 年、机动车空气污染控制法1965年、空气 质量法1967年等多项大气污染管制法,但因 不掌握大气污染形成规律,这些法律都没有实现减 排目标;1970年、1977年和1990年清洁空气法 修正案的实施显著降低了大气污染物排放,但由 于没有考虑能源转化、清洁生产,污染治理难以普 遍实现国家环境空气质量标准,在很多特大城市, 臭氧和PM2.5依然是严重的空气污染问题,直到 1999年尚有1.25亿占全美人口的46%美国人 生活在至少一种以上污染物不达标的空气环境中。 大气污染治理长期难以达标促使清洁生产和清 洁能源理论不断发展。美国在2O世纪80年代初提 出“废物最小化”理论,即应在可行的范围内减少 最初产生或随后经过处理、分类或处置的有害废物。 1989年联邦环保局提出“污染预防”理论,即在可 能的最大限度内减少生产场地所产生的废物量,包 括通过源削减、提高能源效率、在生产中重复使用 所投入的原料以及降低水的消耗量来合理利用资源。 源削减是指在进行任何再生利用、处理和处置以前, 减少流入或释放到环境中的任何有害物质、污染物 或污染成分的数量;减少与这些有害物质、污染物 或成分有关的对公众健康与环境的危害。常用的两 种源削减方式是改变产品和生产工艺,包括设备与 技术更新、工艺与流程更新、产品的重组与设计更 新、原材料的替代以及促进生产的科学管理、维护、 培训或仓储控制。 1998年,Naki Cenovic、Grubler和McDonald提 出“如果继续当前的能源政策和趋势,2025年全 收稿日期20140308。修回日期20140518 基金项目广东省哲学社会科学“十二五”规划一般项目“我国跨界大气污染防治立法研究”GD13CFX04 202 谢伟美国大气污染管制手段发展及对我国启示 球能源消耗比1990年增长两倍,2050年则会增长3 倍。”目前化石燃料占全球能源供应的80%,燃烧 化石燃料造成的空气污染不仅损害公众健康,并且 破坏生态系统。2000年,Holdren和Smith的研究表 明“在人类活动产生的大气污染物中,能源生产和 使用造成的二氧化硫排放占85%,悬浮颗粒物占 45%,铅排放占41%,碳氢化合物占40%,二氧化 氮排放占20%。这些空气污染物进而形成酸雨、城 市烟雾和有害烟尘。”霍华德格尔勒 认为“如 果我们在21世纪主要使用化石燃料,空气质量将继 续恶化,并对经济增长和公众健康产生负面影响。” 理查德W.阿斯普朗德 提出“无论电厂或内燃 机燃烧的矿物燃料,都会释放二氧化碳、其他温室 气体和各种污染物进人大气,造成污染和全球气候 变暖。因此,迫切需要从更加清洁的渠道获得能源, 以避免这些问题。” 2 美国大气污染管制主要手段发展 2.1绿色能源技术 美国1992年颁布的能源政策法鼓励清洁能 源发展,如对太阳能和地热项目永久减税10%,对 风能和生物质能等符合条件的可再生能源及发电系 统给予10年减税 j。其后,又提出通过大量使用乙 醇、适度提高汽车效率以及通过技术解决方案来应 对气候变化问题,制定“先进能源启动计划”,号 召到2017年用350亿加仑的可再生和替代燃料替代 15%汽油 ,并发起“汽车效能革命”,从汽车效 能、生物燃料、核电、绿色建筑、节能与废渣利用 等方面人手,加速研发清洁且支付得起的能源技术。 2009年颁布的清洁能源与安全法规定,清洁能 源主要包括综合能效和可再生电力标准、碳捕获与 碳封存、清洁交通、州能源和环境发展基金、发展 智能电网、输电方案、能源法的技术性修改、清洁 能源创新中心、海洋空间方案等内容 ]。 目前,美国在二氧化碳捕获和封存技术,来自 风能、太阳能、生物质能、地热能、潮汐能等清洁 能源发电技术,低或零排放技术,黑炭减排技术等 方面都处于较领先水平。然而,尽管可再生能源具 有无污染的优势,但其开发成本高、效率低的难题 很难在短时期内解决,而天然气因高热能和低污染 成为兼顾环境和经济发展的最佳替代能源。美国着 力发展页岩气,已成为世界第一大天然气生产国, 在页岩气开采上掌握了钻井技术、完井技术、压裂 技术等先进技术,尤其是清水压裂技术、重复压裂 技术、水平井分段压裂技术、同步压裂技术等 ]。 2.2清洁生产技术 美国是提出并落实清洁生产最早的国家之一, 以清洁煤技术为例,美国从1986年起开始实施国家 级洁净煤技术示范计划。美国洁净煤技术计划主要 针对两大市场,即在运输及其他市场上能代替石油 的洁净燃料生产,以及洁净的发电系统包括环境 控制系统和发电系统两部分。美国已经掌握的洁净 燃料技术,如溶剂精炼煤法、埃克森供体溶剂及氢 煤法能生产出成本为5O美元~60美元/桶石油当量 的煤液化产品,通过两阶段氢化和裂化或气化后, 将CO和H,制成系列液化产品,在价格上已能与35 美元/桶的石油相抗衡 ;在环境控制系统方面,能 除去90%以上SO 的涤气器在美国已普及化,新型 NOx控制设备已投入工业化应用,低NOx排放燃烧 器、天然气与煤再燃系统能去除40%~70%的NOx; 发电系统方面,采用流化床燃烧、整体气化联合循 环发电、先进的燃煤热机 J。2000年以来,美国围 绕未来能源结构、能源环境问题及发展洁净煤技术 的相关问题进行了大量研究,确定在2005--2010年 发展成本有效的环境控制技术,2010--2020年发展 未来能源工厂所需要的技术。 美国在页岩气上实现了绿色开采,如绿色完井 技术,针对页岩气开采产生的甲烷等危险空气污染 物排放。在钻探和生产期间,压裂结束后会有大量 水、砂子、烃液和气体构成的压裂液返回井口,这 些液体中不仅含有用于保证水力压裂液畅通、保护 管道和杀死细菌的化学物质,还含有来自地下岩层 的放射性物质、盐类物质、液态烃类物质、天然气 和其他危险空气污染物,要进行必要的处理,去除 泥沙,分离并收集气体到储存罐,而不是直接排入 大气。 2.3加强针对性立法、执法 2.3.1 清洁能源法和清洁生产法 美国2005年颁布的能源政策法案是一部推 动美国绿色能源发展具有里程碑意义的法案。这部 法案全面加强了对氢能技术、混合动力机车技术等 清洁能源技术研发的支持力度,对太阳能、风能等 绿色能源生产的支持力度,以及可替代能源消费的 鼓励力度 。美国还制定大量单项清洁能源促进 法。以页岩气为例,1978年美国颁布天然气政策 法,取消天然气价格管制;1980年发布能源意 外获利法,对非常规能源开发实施长期的税收 补贴。 美国的清洁生产法也不断发展。1990年颁布的 污染预防法明确宣布,以污染预防政策取代长 期采用的以末端处理为主的污染控制政策,要求工 矿企业必须通过源头削减各种污染物的产生量和排 放量,强调污染预防是国策。这是目前世界上惟一 将污染预防宣布为国策的法律 。美国联邦环保局 颁布的污染预防指令中,要求“采用不同原材 料、改进工艺或操作等在源头削减污染物的产生”。 此后,美国政府及其相关部门、各4,i I政府都将污染 预防作为环境保护的主要内容,并为此制定和实施 谢伟美国大气污染管制手段发展及对我国启示 203 了多项计划 。 2.3.2清洁空气法 1从以健康为基础的标准转换到以技术为基 础的标准。美国的清洁空气法对标准空气污染 物是采用以健康损害为基础的标准。对标准空气污 染物,由于有充分科学评估而明确了如何对其实施 有效防治,但对种类繁多的危险空气污染物则无法 提供足够的科学依据,导致以健康损害为基础制定 或执行危险物排放标准来控制危险空气污染物不合 理可行,因为该标准规定的一种或多种危险空气污 染物不能通过“一个设计和建造的运输工具排放, 或捕获这些污染物,或者对这样的运输工具的要求 或使用和现有的联邦、州或地方法律规定不一致, 或者对某一类污染源适用的测量方法在技术上或经 济上不可行”,因此,对危险空气污染物须采行最大 可得控制技术标准 。 2012年l2月,美国联邦环保局发布了新的 工业锅炉、焚化炉和水泥窑的危险空气污染物排放 标准和工业锅炉最大可得控制技术标准。清 洁空气法要求排放标准必须反映最大可得控制技 术的应用,而联邦环保局有责任对特定的工业组织 研发最大可得控制技术的排放规则。新标准的典型 特点是比以前的排放标准更严格,微粒污染物、水 银、一氧化碳、二嗯英等排放标准更低。2013年1 月,联邦环保局发布了往复式内燃机危险空气污 染物排放标准、固定内燃机新源行为标准,该 标准管制了工业、农业、石化行业、发电厂以及紧 急需求响应项目中的固定发动机和电力设备,确立 了大型固定往复式内燃机的替代测试条件,建立了 行为管制模式,规制了紧急需求响应的时间限制、 报告要求等,确保对环境的有害影响最小化。 2水力压裂法开采天然气的危险大气污染物 排放标准。2012年4月,联邦环保局发布了新的 国家石油天然气上中游行业危险空气污染物排放标 准,该标准首次为使用水力压裂法的天然气井排放 源建立了联邦标准。该标准有助于削减全美13 000 个采用液压破碎法的天然气井产生的大气污染物, 主要管制挥发性有机化合物和二氧化硫的排放,排 放源包括天然气井、特定压缩机、气动控制器、储 存罐和陆上天然气加工厂中的脱硫装置等,目前美 国约有一半的压裂式天然气井已经应用该标准。 2.3.3转变监管方式和重点 加强对不达标区域的大气污染监管是近年来美 国在大气污染防治上的一个新手段。其总体倾向于 逐渐减少现场检查的比例,更多地增加非现场调查, 以信息报告、行政传票、电子监’狈4和报告等形式进 行;执法对象的重点逐渐转向易受污染的区域和不 同程度受到污染影响的区域。加大对污染物泄露和 超标排放的监管,主要针对受制于清洁空气法泄 露检查和修复方案的工厂设施,在工厂开工、关 闭和出故障时的超量排放,废物处理和循环利用设 施,以及受制于清洁空气法风险管理规划的企 业设施等。 3对我国的启示 我国当前在大气污染防治中存在手段单一、标 准过低、技术和立法不配套等问题,已经严重影响 到污染治理效果,危害公众健康,应借鉴美国大气 污染管制手段的新发展,结合我国国情,整合大气 污染管制手段。 3.1 统筹协调发展我国清洁能源和清洁生产技术 大气污染防治要协调发展清洁能源和清洁生产, 逐步减少化石能源在能源消耗中的比例,通过生产 工艺改进减少污染物排放。 1优先发展我国清洁能源技术。我国在风 能、太阳能、生物能等清洁能源的开发和利用等方 面取得了很大的技术进步,如太阳能光伏技术、沼 气利用技术、城市垃圾发电技术等相关清洁能源技 术都已投入产业化利用;在火电领域,中国投产百 万千瓦级超超临界机组世界最多,全球捕集能力最 大的燃煤电厂二氧化碳捕集项目已投运。然而,我 国在清洁能源核心技术的掌握、产品配套能力、产 品质量和可靠性等方面还需要努力。目前,我国的 清洁能源技术除在电动汽车领域领先外,出现了系 统性短缺,急需60多项核心技术来实现降低电力、 交通、建筑、钢铁等主要工业领域的碳浓度的目标, 但这些核心技术中有70%不为我国所掌握。 2协调发展清洁生产技术。国务院从2000年 开始先后公布了三批国家重点行业清洁生产技术 导向目录,仅涉及石化等12个行业的141项清洁 生产技术,但我国现有196个工业行业需要清洁生 产技术。有些企业出于战略考虑或者专利保护动机, 对先进的清洁生产技术进行保密,致使成熟的清洁 生产工艺难以推广 。目前,我国只有少数重点行 业有规范的清洁生产技术。 与清洁能源技术投入相比,我国对清洁生产技 术的研发投入还很不够。企业在清洁生产审核中提 出的改造方案需投人的资金额巨大,较大的技术改 造项目缺乏资金支持导致清洁生产计划无法实施。 应充分认识到,清洁生产技术也是生产力,如美国 要求在页岩气开发中必须使用的“绿色完井”技 术,可降低完井过程中的天然气损失,这种技术可 以收集超过全部天然气产量一半以上的气量,有效 降低在完井过程中流失的挥发性有机化合物,减少 对空气的污染。我国应尽快统筹协调好清洁能源和 清洁生产的技术研发和实施投入。 3.2 完善清洁能源法和清洁生产法 我国的清洁能源法和相应的资金投入还未形成 谢伟美国大气污染管制手段发展及对我国启示 配套机制,如目前我国虽然颁布了节约能源法、 可再生能源法等,但配套实施法规如可再生 能源发展专项资金管理办法等尚未出台。我国对 页岩气开发的立法支持还很不够,国务院虽然在 2012年发布了页岩气发展规划,但仅规定了页 岩气资源潜力调查评价、科技攻关、页岩气勘探开 发布局三项重点任务,而对天然气价格改革却无规 制。页岩气开采早期成本高于常规天然气,风险较 大,初期投入高,产出周期比较长,只有通过立法 大力支持,才能使页岩气的开采尽早规模化。我国 应借鉴美国页岩气立法,对页岩气开发实施财税补 贴和相关支持制度,可包括以下几方面1免收 页岩气开发资源税;2减免探矿权和采矿权使用 费;3减免页岩气开发项目所得税;4对与页 岩气开发管理有关的设备、技术等免征进口关税; 5对技术创新的企业进行奖励;6设立专项资 金用于页岩气开发的补贴 。 我国现行清洁生产法缺乏有力的约束和激励机 制,影响了清洁生产的发展。一方面,我国已经建 立了普遍意义上的强制性清洁生产审核制度,但约 束力度不够,如清洁生产促进法只是鼓励性的 促进法案,规定的处罚手段缺乏强制力;另一方面, 激励不足,如现行立法对清洁生产的激励制度只是 “政府采购优先;建立表彰奖励制度;中小企业发展 资金优先于清洁生产”等,而且执行起来有难度。 3.3 严格大气污染物排放标准 我国严重雾霾天气的主要元凶之一是石化行业 排放的污染物,主要原因是我国油品标准太低,导 致设备改造无法进行。我国当前使用的国III成品油 标准含硫量低于150ppm,应根据清洁生产原理尽快 提高石化行业上中游企业的产品标准,降低石化行 业的大气污染物排放。 我国非常规天然气资源是常规气资源的5.01 倍,研究表明中国页岩气储量有100万亿立方米, 而美国由于页岩气的成功开采,其天然气产量已位 居世界第一,因此,我国页岩气的商业开发势在必 行。伴随着液压破碎法天然气井在美国的盛行,我 国势必要借鉴美国的低成本生产技术。我国已决定 发展页岩气,中美政府在2010年签署了美国国务 院和中国国家能源局关于中美页岩气资源工作行动 计划,计划运用美方在开发非常规天然气方面的经 验,就页岩气资源评价、勘探开发技术及相关政策 等方面开展合作,促进中国页岩气资源开发。按照 污染全程控制的原理,应从产业刚刚开始起步阶段 就实施清洁生产,即从上游的开采页岩气开始就尽 量减少污染排放,但目前我国大气污染物排放标准 体系中尚未有页岩气开采的污染物排放标准,而液 压破碎法开采页岩气对环境具有很大破坏,我国应 考量借鉴美国标准,加快制定我国页岩气开采的污 染物排放控制标准。 参考文献 [1]王明远.清洁生产法的含义和本质辨析[J].现代法学,2006 6129 [2]霍华德格尔勒.能源革命通向可持续未来的政策[M].刘 显法,等,译.北京中国环境科学出版社,2006 [3]理查德w阿斯普朗德.清洁能源投资[M].杨俊保,等,译. 上海上海财经大学出版社,2009 [4]钱伯章.节能减排可持续发展的必由之路[M].北京科学出 版社,2008 [5]杨泽伟.2009年美国清洁能源与安全法及其对中国的启示 [J].中国石油大学学报社会科学版,201014 [6]杜坤杰.国际促进清洁能源技术利用政策研究[J].上海节能, 2008325 [7]黎红胜.美国页岩气勘探开发关键技术[J].石油机械,2011 97883 [8]J S赛格尔.美国洁净煤技术的探讨[J].世界煤炭技术,1994 32325 [9]董维武.美国洁净煤技术示范计划实施现状[J].中国煤炭, 200295759 [10]郑艳婷,徐利刚.发达国家推动绿色能源发展的历程及启示 [J].资源科学,20121O1856 [11]李春生.美国清洁生产法律制度及其对我国清洁生产的启示 [J].内蒙古财经学院学报综合版,2005364 [12]国家经贸委清洁生产法考察团.加拿大、美国清洁生产立法考 察报告[J].节能环保,2002101415 [13]ZYGMUNT J B PLTER,ROBERT H ABRAMS,ROBERT L GRA. 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