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    联合申报主体间科研项目经费管理和控制研究——以广东省为例.pdf

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    联合申报主体间科研项目经费管理和控制研究——以广东省为例.pdf

    20 s年第24期 s。i。 。。 d T。盏 } 2霉嚣。 。 R。。。 。h doi10.3969/j.issn.10007695.2015.24.008 联合申报主体问科研项目经费管理和控制研究 以广东省为例 张兰萍 ,江 兴 ,刘 为 1.广东省科技信息中心,广东广州 510033;2.华南理工大学,广东广州 510641 摘要通过分析广东省科研项目联合申报主科体间研经费管理中存在的问题,探讨联合申报主体间科研经费管 理和控制的模式,提出加强联合申报主体间科研经费管理和控制的相关建议,进一步加强科研经费监管。 关键词联合申报主体;科研经费;管理;控制;广东省 中图分类号f、2o4;F224.5 文献标志码A 文章编号10007695201524004005 Study on Funding Management and Control between the Joint Declarations Based on Guangdong Province 1.Guangdong Province Science and Technology Ination Center,Guangzhou 510033,China; 2.South China University of Technology,Guangzhou 510641,China AbstractThis thesis,based on the analysis of the present situation of Guangdong province science and technology project funds supervision and the existing problems,proposes that,in the process of project management,we should explore an ef- fective supervision mode,strengthen the scientific research project funds management and control,and further improve the level of project management. Key wordsjoint declaration;scientific research funds;management;control;Guangdong province 近年来,广东省委、省政府十分重视科技进步, 把依靠科技进步作为推动经济发展的重要措施,出 台了多项政策,采取多种途径持续加大科技投入力 度,保持科技投入快速增长。随着科技投入面的扩 大,多主体联合申报项目已成为科研经费申请的一 种重要模式。由表1的数据可知,近三年,广东省 科技计划项目中,联合申报项目模式也占有较大的 比重。科研项目联合申报主体的多元化,也给项目 经费管理和控制带来一系列的问题,联合申报主体 间科研经费的控制与管理也是加强项目经费监管的 一个重要方面 表1 20102012年度广东省科技计划项目中联合申报项目情况 1 广东省科研项目经费管理情况 目前,广东省科研项目管理模式是主要是通过 项目主管部门、项目承担单位、参与单位三个活动 主体组织进行。2013年8月广东省科学技术厅出台 收稿日期20141130。修回日期20150417 的关于省科技计划项目合同书管理的实施细则 试行明确了“项目承担单位和参与单位”的 权、责、利关系,“项目承担单位是指以其名义独立 申报或牵头申报科技计划项目,并作为项目计划和 财政资金下达对象以及项目实施和责任主体的单 位。”项目参与单位通过协议合作的方式联合申报和 实施科技计划项目,并承担相应责任和义务的 单位。” 项目主管部门、项目承担单位、参与单位的基 本管理模式如图1 由上图可知,目前,广东审计署、财政厅、科 技厅在项目立项决策、中期检查、项目验收、绩效 评价阶段对科研项目进行监督管理。通过广东科技 业务综合管理系统,国库支付系统、中期执行检查、 项目验收、第三方专项审计、绩效审计等方式进行 动态监管,取得一定的成效。但是仍然存在一些制 度性和非制度性的问题。要进一步完善科研经费监 管制度,建立多元化,多层次化的高效监管体系, 具体来说,起码应建立3个层次以上的多主体科研 项目监管体系第一层次项目主管部门,监管科技 计划项目全过程,主要监管方式为项目督查和动态 张兰萍等联合申报主体间科研项目经费管理和控制研究以广东省为例 41 斑,甄 评审 盘耀 i懿艘 中期 梭爱 结趣 验收 图1 广东省科研项目经费管理流程图 监管;第二层次项目主承担单位监管,在项目主管 部门监管处室指导下开展督查性监管;第三层次社 会监管。目前,第一层次项目主管部门监督体系已 逐步建立,通过事前控制,事中评价,事后审计建 立全过程动态监管,但是第二层次和第三层次的监 管体系仍有很多的不完善,尤其是第二层次项目承 担单位监管。目前,广东制度文件并未明确联合申 报主体间经费监管主体,联合申报主体是基于契约 的平等主体,通过项目申报书明确分工,“重业务, 轻财务“的情况较严重,项目主承担单位无法对参 与单位的科研经费进行有效的监管,业务管理与经 费管理脱节。另外,联合申报主体间经费管理与控 制也是理论研究的空白区。因此本文结合实务研究 联合申报主体间经费管理与控制存在的问题和加强 管理的对策具有较强的现实意义。 2联合申报主体间科研项目经费管理和控制存在的 问题 2.1 联合申报主体间科研经费管理主体不明确,无 法进行有效管理和控制 由图1所展现的管理流程图可得知在广东省 项目活动主体中,项目承担单位是项目管理的重要 环节,在项目管理中启到承上启下的桥梁作用。在 项目申报立项阶段,组织协调申报立项,在项目实 施阶段,对项目进行监督指导,在项目验收阶段进 行统筹管理。承担单位在了解项目研发信息、把握 项目进度、加强资源整合、组织协调和项目实施等 方面具有优势。承担单位是项目执行主体,肩负项 目管理主要责任单位。承担单位应是联合申报主体 科研项目经费管理和控制的主体,应对参与单位项 目经费进行管理和控制。 目前,项目活动中,承担单位与参与单位是平 等的主体,没有法律上的管理与被管理,控制与被 控制的关系。联合申报主体间科研经费管理主体没 有法律上赋予的管理和控制权利,没有制度上职责 明确。项目承担单位在项目活动中担任着项目管理 的重任,但是对经费的管理之路困难重重,无法实 施有效管理和控制。 2.2项目管理与经费管理脱节 项目管理与经费管理脱节,存在二个层次的脱 节,第一是本单位内部管理脱节项目管理部门与 财务部门相互独立,各自为政。项目管理部门只重 视项目建设,对经费使用的合理性和有效性不重视, 财务部门对项目建设情况不了解,只能按照财务管 理办法判定经费支出是否符合规定,无法判断是否 合理。第二是联合申报主体间的的项目管理与经费 管理脱节。联合申报主体间信息交流渠道单一的, 存在信息不对称,出现“信息孤岛”现象如图 2。承担单位与参与单位通过缔结契约的形式进行 项目建设职能分配,各主体的财务部门都没有参与 到项目管理中,业务管理和经费管理相脱节。联合 申报主体问信息沟通的唯一渠道就是项目管理部门, 在信息传输过程中,由于信息不对称和专业知识的 限制,经费管理部分的沟通不及时,不充分,甚至 零沟通。因此项目在建设过程中更不会考虑经费管 理的问题,联合申报主体间无法对经费支出进行动 态跟踪检查,更是无法及时发现项目经费执行过程 中出现的问题,及时解决问题。项目管理与经费管 理脱节,联合申报主体间缺乏对整个项目经费的支 出进行行之有效的控制与管理。 _1合同广] I瑕香管理部门 臻蓦管理茸门 ] 1 一 l , I I 一 L一 咐务部f1 i t务部门 图2联合申报主体间信息沟通流程图 2.3联合申报单位游离于财政监管系统外,财务核 算不规范,违规成本低 随着科技投入面的不断扩大,项目申报的主体 也不断多元化。目前,广东科研项目经费的管理已 采用国库集中支付系统统一监管,但是只有预算单 位才纳入国库集中支付系统,很多申联合申报单位 属于非预算单位,科研经费游离于财政监管系统外, 没有得到有效的监管。同时不同的申报主体适用不 同的会计制度,很多企业或社会团体对科研项目经 费管理、监管政策不了解,不熟悉,或者科研项目 经费核算与自身会计制度核算不一致。科研项目经 42 张兰萍等联合申报主体间科研项目经费管理和控制研究以广东省为例 费不足于构成公司主营收入,违规成本低,企业或 社会团体领导对科研项目经费财务管理工作不重视, 科研项目经费支出随意;项目经费支出未能按照广 东省科研项目经费管理规定单独列账,专款专用; 项目经费支出不按照预算支出未经主管部门同意随 意变更项目经费支出内容等问题比较严重。 2.4 第三方中介审计没有真正发挥项目监督管理的 作用 广东省科学技术厅关于省科技计划项目结题管 理的实施细则试行要求“项目验收,财务先 行”,财务验收是项目验收的前提,财务审计是财务 验收的重要依据。实施细则提出“立项经费20 万元含以上项目须同时提供科技项目结题财务 验收审计报告。”审计报告对项目能否验收通过起到 非常重要的作用。由此可见,会计师事务所起到了 第三方监管的作用,是科研项目经费监管的主要依 托力量之一,会计师对科研项目经费审计工作的质 量,直接决定了第三方监督管理的效果。 项目经费财务审计中,可以有三种委托代理关 系。第一种是项目主管部门作为委托人,通过对事 务所考核筛选出一批会计师事务所,开展专项审计 工作;第二种是项目承担单位作为委托人,委托事 务所对项目承担单位经费和所有项目参与单位经费 进行审计;第三种是项目承担单位和项目参与单位 各自作为委托人,分别委托事务所对各自的项目经 费进行专项审计,再统一汇总上报主管部门。虽然 受托代理人都是会计师事务所,但是三种委托方式 产生的经费监管效果是截然不同的。委托代理人和 会计师事务所的费用支付关系直接影响了注册会计 师的独立性和客观性。第一种委托关系里,专项审 计质量最能得到保障。会计师事务所可以充分发挥 第三方的独立作用,专项审计委托人与被委托人没 有合谋串通舞弊的动机,会计师事务所的审计质量 的好坏决定了他能得到的酬劳和委托任务。而在第 三种委托关系里,专项审计质量难以得到保障。项 目参与单位既是专项审计对象又是专项审计委托人, 委托人与被委托人的利益一致,很容易合谋舞弊, 会计师事务所难以发挥第三方的独立作用。第二种 委托关系的审计质量则介于上面两者之间。 在项目管理活动中,联合申报主体绝大部分都 采用第三种方式,第三方中介审计在联合申报主体 间科研项目经费管理和控制无法发挥应有作用,参 与单位多数不愿意接受承担单位委托的事务所对其 承担的项目经费进行审计,而是自行委托事务所对 其承担的项目经费进行审计。基于委托代理理论, 自行委托,其后果显然易见。 并且,目前项目项目管理制度中对于专项审计 委托关系没有明确的操作性标准,注册会计师容易 丧失独立性和客观性,没有真正发挥项目监督管理 的作用。 3 联合申报主体间科研项目经费管理和控制模式 探讨 为加强联合申报主体间科研项目经费管理和控 制,笔者试图通过利用现有信息化资源和社会第三 方中介,进一步探讨有效的管理模式。 3.1 建立基于WEB的会计信息监管系统 建立基于WEB的会计信息监督管理模式核心内 容是建立专项经费会计系统。建立专项经费会计信 息系统,对于提高科研项目经费监管的规范化水平 具有不可估量的作用。通过专项经费会计系统建立 统一的会计科目,统一专项经费核算要求,不但能 真实规范记录每一笔交易,使得每一笔交易都受到 监管;还可以设置各个科目支出限额,控制经费使 用,从而提高资金的使用效益。 建立专项经费会计信息系统能很大程度能消除 联合申报主体间之间“信息孤岛”现象,减少信息 不对称。将整个项目的项目经费信息统一整合起来。 专项经费会计系统能反映科研经费活动、控制科研 经费使用过程、监督科研项目经费支出业务、提供 经费使用的总体状况和资金流向。建立专项资金会 计信息系统,可以全面监督每一笔经费开支的合理 性和合法性,及时为项目承担单位和项目主管单位 提供监管所需的各类会计信息,及时、真实核算科 研项目经费收支结余情况。 可拓展现有的科技业务综合管理系统,补充的 会计信息监管系统模块,给予项目承担单位监督审 核经费的职能,项目承担单位可查看参与单位每一 业务支出,及时监管每一笔支出的合理性,通过专 项经费会计系统考核参与单位经费的和合理性和经 费使用效果。同时支付参与单位的业务款应按项目 进度支付,第一笔合作款支出考核通过,才能拨入 下一笔项目合作款,实行全过程动态管理。 3.2 商业银行科研专项经费托管 对于游离于国库集中支付系统外的联合申报单 位,可采用商业银行科研专项经费托管模式作为经 费监管补充形式。 商业银行科研专项经费托管业务是指信誉卓著 的商业银行作为独立的第三方,根据法律法规的规 定接受项目承担单位的委托,对项目经费进行管理 并监督项目承担单位与参与单位的经费支出,防范 专项经费风险并根据经费运作的特点提供相应的托 管服务。例如会计核算、经费支出信息披露、经费 使用绩效考核等中间业务。 科研经费托管模式的基本原理是项目承担单位 与参与单位和托管人分别承担经费使用和经费监管 的职能,使用经费的一方不能自由支配专项经费, 经费使用人在托管人的监督下使用科研专项经费。 张兰萍等联合申报主体间科研项目经费管理和控制研究以广东省为例 43 科研专项经费托管涉及的直接当事方有三类,即 项目主管部门委托人、托管人和项目承担单位 与参与单位。三方通过缔结合同契约三方协议 或委托人与使用人和托管人分别签署科研专项经费 托管协议为基础,确保三方的权利和义务关系。托 管人是科研专项经费的主管部门或主承担单位,主 承担单位或参与单位是专项经费的直接使用人。专 项经费托管业务制度的核心是资金使用和资金保管 的独立性。资金使用者的支出受托管人的监督,符 合合同协议的经费,托管人才允许支出,托管人监 督经费支出,规避可能产生的风险。专项资金的使 用权和保管权严格区分,二者相互配合。又相互制 约,能够补充非预算单位未能纳入入国库支未纳入 国库支付系统,经费未能受到监督的空白。 3.3会计师事务所全程跟踪审计模式 会计师事务所全程跟踪审计,是指政府通过筛 选聘请有专业资质的会计师事务所依据有关法律、 法规,按照规定程序,对项目承担单位和参与单位 从立项到项目验收全过程实施审计监督与服务。 会计师事务所全程跟踪审计具有提前监督和不 定时审计的特点,会计师事务所全程跟踪审计将事 前审计、事中审计、事后审计有机结合起来,有利 于降低风险,及时发现和纠正问题,提高项目经费 使用效益。 会计师事务所全程跟踪审计在项目立项期间侧 重审计申报单位的资质,财务报表,是否存在财务 风险,在财务方面有无能力及支撑能力实施该项目; 在项目经费使用阶段,侧重审计项目承担单位与参 与单位经费支出的合规性和真实性审计,不定时对 项目经费进行审计,及时发现经费支出中存在的问 题,及时跟项目主管部门汇报项目经费使用情况及 不合规情况;在项目验收阶段,侧重审计项目预算 与实际执行情况是否一致,有无超出标准的支出和 项目经费购置固定资产交付的情况。 4加强联合申报主体间科研项目经费管理的的建议 基于以上分析,笔者认为加强联合申报主体问 科研项目经费管理和控制,主要从以下几个方面 进行 4.1 项目主管部门应制定更完善、更全面的项目经 费监管制度,从制度的层面为联合申报主体间项目 经费的控制提供保证 科学、完善的项目经费监管制度,是运行科研 经费监管的基本保证。为加强科研项目经费监管, 项目主管部门制定完善、全面、科学的监管机制。 根据关于印发关于进一步加强国家科技计 划项目课题承担单位法人责任的若干意见的 通知国科发计[2012]86号指导精神,省科 技计划项目主管部门应将科研项目经费监管责任下 放,进一步推进省科技计划项目课题过程管理 重心下移,增强承担单位法人责任,明晰联合申报 主体各方的责权关系,保障项目任务顺利完成。 建议项目主管部门应该加快完善科研项目经费 监督有关管理办法,明确项目在不同阶段,各个层 次和各主体之间的权责关系,明确联合申报主体间 管理主体权利和被管理的义务,补充经费监管操作 标准和实施细则,明确联合申报主体承担单位监督 审核的权利,明确承担单位定期检查参与单位经费 使用情况的权利,参与单位应定期上报项目经费使 用情况的义务。同时应明确项目经费的预算、使用 和决算过程中项目承担单位对参与单位监督管理的 要求、内容、方式,明确经费监管模式,明确操作 流程的标准,统一会计核算标准和监管审查要求。 经费监管和实施细则的精细化,从法律的层面为联 合申报主体间项目经费的控制提供制度上的保证。 4.2 项目承担单位要建立健全科研和财务管理等相 结合的内部控制制度,规范项目资金管理 长期以来,广东省科技项目主管部门对科技项 目管理发挥了主导作用,随着整体监督管理机制的 不断完善,应当从他律向自律逐渐转变,要激发项 目承担单位在监督管理中的积极性,明确责任。项 目承担单位应充分发挥其在广东省科技计划项目管 理流程中承上启下的作用,加强项目经费监督管理, 建立内部控制制度、项目管理制度。 项目承担单位应在项目合同书中明确项目管理 中各个主体的权责。项目承担单位负责整个项目的 实施,负责项目经费的预算、决算汇总编制和监管, 审查项目经费支出的合规性,对项目执行过程中的 不合规支出有上报的权利;项目参与单位应在项目 承担单位编制的经费预算范围内使用经费,项目参 与单位应自觉定期上报经费支出情况,自觉接受项 目承担单位经费监督检查。项目承担单位要建立项 目经费监管制度,明确项目经费监督检查的主体、 方式、检查的内容,规范项目执行过程中财务监督 检查程序,充分发挥项目承担单位监督管理的作用。 要将财务监督和业务监督有机地结合起来,财务管 理与监督应始终贯穿项目管理,从项H申报、审批、 管理与验收的全过程都要有财务人员参与,在项目 执行过程中进行全过程、全方位、全动态的监督。 定期或不定期对项目经费的使用进行监督检查,及 时发现经费支出中存在的问题,不断完善经费的管 理。同时承担单位拨付参与单位项目经费不应一次 性拨付,应按项目进度分期拨付,按阶段验收项目 经费,验收合格再拨付下一阶段项目经费。 4.3建立跨部门项目小组,加强联合申报主体间的 信息沟通交流 联合申报主体间可以建立跨部门项目小组,由 各主体的项目管理部门、科研人员和财务人员共同 44 张兰萍等联合申报主体间科研项目经费管理和控制研究以广东省为例 组成。实现科研项目业务管理和经费管理信息双向、 无障碍传输,及时传递项目经费管理相关制度和办 法,及时有效解决项目活动中出现的经费管理问题, 将科研项目管理与经费管理有效的结合起来。在项 目立项时,建立跨部门项目小组,小组成员共同编 制项目的预算编制,加强对项目经费的管理,使得 经费预算更加科学化、合理化,符合项目建设的实 际需求。。在项目实施过程中,科研项目管理小组可 以控制科研经费的使用进度,各主体财务人员可以 及时交流科研经费支出的合理性,规范性。在项目 结束时,项目小组按照项目经费管理办法对科研经 费进行结算。项目管理与经费管理合理有效地结合, 提高科研经费的使用效率和效益。 4.4重视社会监督的作用 在科技经费监管方面,美国等西方国家十分重 视社会中介组织的作用。为数众多的科技计划项目, 单靠监管机构自身的力量往往是难以覆盖的,因此 充分发挥中介组织的力量,便成为各国监管机构的 不二选择。同时,西方社会中介组织的行业自律机 构和协会也十分活跃,对加入其组织的中介组织是 否遵守行业自律规范,履行自身义务都能做到较好 地约束,较好地保障中介组织提供委托方需要的 服务。 因此,借鉴国外通过第三方机构监管比较成功 的案例,充分发挥第三方机构监督管理作用,通过 考核聘请专业性强,服务质量高的会计师事务所进 行全过程动态跟踪审计或专项审计。但基于委托代 理理论的弊端,应由项目主管部门建立专项审计基 金,通过政府招标聘请会计师事务所对项目承担单 位与参与单位进行审计,加强专项审计的独立性和 客观性,充分发挥第三方机构的监督作用。同时也 要积极支持和鼓励群众监督和舆论监督,公开信息, 公开项目各个重要环节的责任机构、责任人和监督 电话、信箱等沟通渠道,让全社会参与监督,形成 最广泛、最有效、最公正的监督。 联合申报主体间项目经费的管理与控制是跨部 门、多主体相互协调的、系统的、复杂的一项管理 工程。应建立健全项目管理制度,充分发挥项目承 担单位在联合申报主体间管理和控制的作用,完善 内部控制和监督制约机制,负责地行使经费管理、 审核和监督权,充分发挥第三方机构监督管理的作 用,重视社会监督的作用。 参考文献 [1]财政部,科技部.关于调整国家科技计划和公益性行业科研专 项经费管理办法若于规定的通知 [2]广东省科技厅.广东省科技计划项目经费管理暂行办法 [3]广东省科技厅.广东省科学技术厅关于省科技计划项目合同书 管理的实施细则试行 [4]广东省科技厅.广东省科学技术厅关于省科技计划项目结题管 理的实旌细则试行 [5]广东省省级科技计划项目经费会计核算和会计制度 编 [6]关于印发关于进一步加强国家科技计划项目课题承担单 位法人责任的若干意见的通知国科发计[2012]86号 [7]张清.委托代理视角下高校科技经费监管中的道德风险及其防 范[J].中国内部审计,201275254 [8]张玉周.论基于会计系统的科技经费监管体系[J].中国科技 论坛,2oo723034 [9]房汉延.科技经费监管的思考和建议[J].中国科技财富, 20099102103 [1O]刘和东.科技经费监管中的问题及其治理[J].科学学与科学 技术管理,200921517 [11]冯彦妍,张建新.我国科技经费监管使用现状分析与治理对策 [J].经济论坛,20102182183 [12]钟荣丙.基于系统管理理论的科技经费监管模式研究[J].系 统科学学报,2010109196 作者简介张兰萍1987一,女,广东梅州人,会计师,主要研究 方向为预算管理、内部控制、科研项目经费管理;江兴1981一, 男,广东梅州人,会计师,财务,主要研究方向为委派会计管理; 刘为1970一,女,山东淄博,高级会计师,主要研究方向为科研 经费财务管理。

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